去年以來(lái),黨中央、國務院連續作(zuò)出了(le)堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署,但(dàn)從(cóng)第三次全國國土調查(以下(xià)簡稱“三調”)、2020年度國土變更調查和(hé)督察執法情況看(kàn),一些(xiē)地方違規占用(yòng)耕地植樹造綠、挖湖造景,占用(yòng)永久基本農(nóng)田發展林(lín)果業和(hé)挖塘養魚,一些(xiē)工(gōng)商資本大(dà)規模流轉耕地改變用(yòng)途造成耕作(zuò)層破壞,違法違規建設占用(yòng)耕地等問題依然十分突出,嚴重沖擊耕地保護紅(hóng)線。爲貫徹落實黨中央、國務院決策部署,切實落實《土地管理(lǐ)法》及其實施條例有關規定,嚴格耕地用(yòng)途管制,現(xiàn)就有關問題通知(zhī)如下(xià):

一、嚴格落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度。各地要結合遙感監測和(hé)國土變更調查,全面掌握本區(qū)域内永久基本農(nóng)田利用(yòng)狀況。

1.永久基本農(nóng)田現(xiàn)狀種植糧食作(zuò)物的,繼續保持不變;按照《土地管理(lǐ)法》第三十三條明(míng)确的永久基本農(nóng)田劃定範圍,現(xiàn)狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作(zuò)物的,可以維持不變,也(yě)可以結合國家和(hé)地方種糧補貼有關政策引導向種植糧食作(zuò)物調整。種植糧食作(zuò)物的情形包括在耕地上(shàng)每年至少種植一季糧食作(zuò)物和(hé)符合國土調查的耕地認定标準,采取糧食與非糧食作(zuò)物間作(zuò)、輪作(zuò)、套種的土地利用(yòng)方式。

2.永久基本農(nóng)田不得轉爲林(lín)地、草地、園地等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地及農(nóng)業設施建設用(yòng)地。嚴禁占用(yòng)永久基本農(nóng)田發展林(lín)果業和(hé)挖塘養魚;嚴禁占用(yòng)永久基本農(nóng)田種植苗木(mù)、草皮等用(yòng)于綠化裝飾以及其他(tā)破壞耕作(zuò)層的植物;嚴禁占用(yòng)永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設綠化帶;嚴禁新增占用(yòng)永久基本農(nóng)田建設畜禽養殖設施、水(shuǐ)産養殖設施和(hé)破壞耕作(zuò)層的種植業設施。

二、嚴格管控一般耕地轉爲其他(tā)農(nóng)用(yòng)地。永久基本農(nóng)田以外(wài)的耕地爲一般耕地。各地要認真執行新修訂的《土地管理(lǐ)法實施條例》第十二條關于“嚴格控制耕地轉爲林(lín)地、草地、園地等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地”的規定。一般耕地主要用(yòng)于糧食和(hé)棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)産品及飼草飼料生産;在不破壞耕地耕作(zuò)層且不造成耕地地類改變的前提下(xià),可以适度種植其他(tā)農(nóng)作(zuò)物。

1.不得在一般耕地上(shàng)挖湖造景、種植草皮。

2.不得在國家批準的生态退耕規劃和(hé)計(jì)劃外(wài)擅自(zì)擴大(dà)退耕還林(lín)還草還濕還湖規模。經批準實施的,應當在“三調”底圖和(hé)年度國土變更調查結果上(shàng),明(míng)确實施位置,帶位置下(xià)達退耕任務。

3.不得違規超标準在鐵(tiě)路、公路等用(yòng)地紅(hóng)線外(wài),以及河(hé)渠兩側、水(shuǐ)庫周邊占用(yòng)一般耕地種樹建設綠化帶。

4.未經批準不得占用(yòng)一般耕地實施國土綠化。經批準實施的,應當在“三調”底圖和(hé)年度國土變更調查結果上(shàng)明(míng)确實施位置。

5.未經批準工(gōng)商企業等社會(huì)資本不得将通過流轉獲得土地經營權的一般耕地轉爲林(lín)地、園地等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地。

6.确需在耕地上(shàng)建設農(nóng)田防護林(lín)的,應當符合農(nóng)田防護林(lín)建設相關标準。建成後,達到(dào)國土調查分類标準并變更爲林(lín)地的,應當從(cóng)耕地面積中扣除。

7.嚴格控制新增農(nóng)村道(dào)路、畜禽養殖設施、水(shuǐ)産養殖設施和(hé)破壞耕作(zuò)層的種植業設施等農(nóng)業設施建設用(yòng)地使用(yòng)一般耕地。确需使用(yòng)的,應經批準并符合相關标準。

考慮到(dào)今後生态退耕還要占用(yòng)一部分耕地,自(zì)然災害損毀還會(huì)導緻部分耕地不能(néng)恢複,河(hé)湖水(shuǐ)面自(zì)然擴大(dà)造成耕地永久淹沒等因素,不可避免會(huì)造成現(xiàn)有耕地減少。爲守住18億畝耕地紅(hóng)線,确保可以長期穩定利用(yòng)的耕地不再減少,有必要根據本級政府承擔的耕地保有量目标,對(duì)耕地轉爲其他(tā)農(nóng)用(yòng)地及農(nóng)業設施建設用(yòng)地實行年度“進出平衡”,即除國家安排的生态退耕、自(zì)然災害損毀難以複耕、河(hé)湖水(shuǐ)面自(zì)然擴大(dà)造成耕地永久淹沒外(wài),耕地轉爲林(lín)地、草地、園地等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地及農(nóng)業設施建設用(yòng)地的,應當通過統籌林(lín)地、草地、園地等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地及農(nóng)業設施建設用(yòng)地整治爲耕地等方式,補足同等數量、質量的可以長期穩定利用(yòng)的耕地。“進出平衡”首先在縣域範圍内落實,縣域範圍内無法落實的,在市域範圍内落實;市域範圍内仍無法落實的,在省域範圍内統籌落實。

省級自(zì)然資源主管部門(mén)要會(huì)同有關部門(mén)加強指導,嚴格耕地用(yòng)途轉用(yòng)監督。縣級人民政府要強化縣域範圍内一般耕地轉爲其他(tā)農(nóng)用(yòng)地和(hé)農(nóng)業設施建設用(yòng)地的統籌安排和(hé)日常監管,确保完成本行政區(qū)域内規劃确定的耕地保有量和(hé)永久基本農(nóng)田保護面積目标。縣級人民政府應組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案,明(míng)确耕地轉爲林(lín)地、草地、園地等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地及農(nóng)業設施建設用(yòng)地的規模、布局、時(shí)序和(hé)年度内落實“進出平衡”的安排,并組織實施。方案編制實施中,要充分考慮養殖用(yòng)地合理(lǐ)需求;涉及林(lín)地、草地整治爲耕地的,需經依法依規核定後納入方案;涉及承包耕地轉爲林(lín)地等其他(tā)地類的,經批準後,鄉(xiāng)鎮人民政府應當指導發包方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合變更權屬證書等。自(zì)然資源部将通過衛片執法監督等方式定期開(kāi)展耕地的動态監測監管,及時(shí)發現(xiàn)和(hé)處理(lǐ)問題;每年末利用(yòng)年度國土變更調查結果,對(duì)各省(區(qū)、市)耕地“進出平衡”落實情況進行檢查,檢查結果納入省級政府耕地保護責任目标檢查考核内容。未按規定落實的,自(zì)然資源部将會(huì)同有關部門(mén)督促整改;整改不力的,将公開(kāi)通報(bào),并按規定移交相關部門(mén)追究相關責任人責任。

三、嚴格永久基本農(nóng)田占用(yòng)與補劃。已劃定的永久基本農(nóng)田,任何單位和(hé)個人不得擅自(zì)占用(yòng)或者改變用(yòng)途。非農(nóng)業建設不得“未批先建”。能(néng)源、交通、水(shuǐ)利、軍事(shì)設施等重大(dà)建設項目選址确實難以避讓永久基本農(nóng)田的,經依法批準,應在落實耕地占補平衡基礎上(shàng),按照數量不減、質量不降原則,在可以長期穩定利用(yòng)的耕地上(shàng)落實永久基本農(nóng)田補劃任務。

1.建立健全永久基本農(nóng)田儲備區(qū)制度。各地要在永久基本農(nóng)田之外(wài)的優質耕地中,劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)并上(shàng)圖入庫。土地整理(lǐ)複墾開(kāi)發和(hé)新建高(gāo)标準農(nóng)田增加的優質耕地應當優先劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。

2.建設項目經依法批準占用(yòng)永久基本農(nóng)田的,應當從(cóng)永久基本農(nóng)田儲備區(qū)耕地中補劃,儲備區(qū)中難以補足的,在縣域範圍内其他(tā)優質耕地中補劃;縣域範圍内無法補足的,可在市域範圍内補劃;個别市域範圍内仍無法補足的,可在省域範圍内補劃。

3.在土地整理(lǐ)複墾開(kāi)發和(hé)高(gāo)标準農(nóng)田建設中,開(kāi)展必要的灌溉及排水(shuǐ)設施、田間道(dào)路、農(nóng)田防護林(lín)等配套建設用(yòng)或優化永久基本農(nóng)田布局的,要在項目區(qū)内予以補足;難以補足的,縣級自(zì)然資源主管部門(mén)要在縣域範圍内同步落實補劃任務。

四、改進和(hé)規範建設占用(yòng)耕地占補平衡。非農(nóng)業建設占用(yòng)耕地,必須嚴格落實先補後占和(hé)占一補一、占優補優、占水(shuǐ)田補水(shuǐ)田,積極拓寬補充耕地途徑,補充可以長期穩定利用(yòng)的耕地。

1.在符合生态保護要求的前提下(xià),通過組織實施土地整理(lǐ)複墾開(kāi)發及高(gāo)标準農(nóng)田建設等,經驗收能(néng)長期穩定利用(yòng)的新增耕地可用(yòng)于占補平衡。

2.積極支持在可以墾造耕地的荒山荒坡上(shàng)種植果樹、林(lín)木(mù),發展林(lín)果業,同時(shí),将在平原地區(qū)原地類爲耕地上(shàng)種植果樹、植樹造林(lín)的地塊,逐步退出,恢複耕地屬性。其中,第二次全國土地調查不是耕地的,新增耕地可用(yòng)于占補平衡。

3.除少數特殊緊急的國家重點項目并經自(zì)然資源部同意外(wài),一律不得以先占後補承諾方式落實耕地占補平衡責任。經同意以承諾方式落實耕地占補平衡的,必須按期兌現(xiàn)承諾。到(dào)期未兌現(xiàn)承諾的,直接從(cóng)補充耕地儲備庫中扣減。

4.墾造的林(lín)地、園地等非耕地不得作(zuò)爲補充耕地用(yòng)于占補平衡。城(chéng)鄉(xiāng)建設用(yòng)地增減挂鈎實施中,必須做到(dào)複墾補充耕地與建新占用(yòng)耕地數量相等、質量相當。

5.對(duì)違法違規占用(yòng)耕地從(cóng)事(shì)非農(nóng)業建設,先凍結儲備庫中違法用(yòng)地所在地的補充耕地指标,拆除複耕後解除凍結;經查處後,符合條件可以補辦用(yòng)地手續的,直接扣減儲備庫内同等數量、質量的補充耕地指标,用(yòng)于占補平衡。

6.縣域範圍内難以落實耕地占補平衡的,省級自(zì)然資源主管部門(mén)要加大(dà)補充耕地指标省域内統籌力度,保障重點建設項目及時(shí)落地。

國家建立統一的補充耕地監管平台,嚴格補充耕地監管。所有補充耕地項目和(hé)跨區(qū)域指标交易全部納入監管平台,實行所有補充耕地項目報(bào)部備案并逐項目複核,實施補充耕地立項、驗收、管護等全程監管,并主動公開(kāi)補充耕地信息,接受社會(huì)監督。

五、嚴肅處置違法違規占用(yòng)耕地問題。各地要按照堅決止住新增、穩妥處置存量的原則,對(duì)于2020年9月10日《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行爲的通知(zhī)》(國辦發明(míng)電C2020]24号)和(hé)2020年11月4日《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生産的意見》(國辦發C2020]44号)印發之前,将耕地轉爲林(lín)地、草地、園地等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地的,應根據實際情況,穩妥審慎處理(lǐ),不允許“簡單化”“一刀(dāo)切”,統一強行簡單恢複爲耕地。兩“通知(zhī)”印發後,違反“通知(zhī)”精神,未經批準改變永久基本農(nóng)田耕地地類的,應穩妥處置并整改恢複爲耕地;未經批準改變一般耕地地類的,原則上(shàng)整改恢複爲耕地,确實難以恢複的,由縣級人民政府統一組織落實耕地“進出平衡”,省級自(zì)然資源主管部門(mén)會(huì)同有關部門(mén)督促檢查。對(duì)于違法違規占用(yòng)耕地行爲,要依法依規嚴肅查處,涉嫌犯罪的,及時(shí)移送司法機關追究刑事(shì)責任。對(duì)實質性違法建設行爲,要從(cóng)重嚴處。

本通知(zhī)印發後,各地應進一步細化耕地轉爲林(lín)地、草地、園地等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地及農(nóng)業設施建設用(yòng)地的管制措施,全面實施耕地用(yòng)途管制。占用(yòng)耕地實施國土綠化(含綠化帶),将耕地轉爲農(nóng)業設施建設用(yòng)地,将流轉給工(gōng)商企業等社會(huì)資本的耕地轉爲林(lín)地、園地等其他(tā)農(nóng)用(yòng)地的,涉及農(nóng)村集體土地的,經承包農(nóng)戶書面同意,由發包方向鄉(xiāng)鎮人民政府申報(bào),其他(tā)土地由實施單位或經營者向鄉(xiāng)鎮人民政府申報(bào),鄉(xiāng)鎮人民政府提出落實耕地“進出平衡”的意見,并報(bào)縣級人民政府納入年度耕地“進出平衡”總體方案後實施。具體辦法由省、自(zì)治區(qū)、直轄市規定。

部(局)以往文(wén)件規定與本通知(zhī)不一緻的,以本通知(zhī)爲準。

中華人民共和(hé)國自(zì)然資源部

中華人民共和(hé)國農(nóng)業農(nóng)村部

國家林(lín)業和(hé)草原局

2021年11月27日